Comment moderniser l'Assemblée nationale ?

Le président François De Rugy a présenté au Bureau du 2 août 2017 le calendrier et la méthode de la réforme de l’Assemblée nationale, répondant en cela à une demande du président de la République (discours devant le Congrès à Versailles).

Je vous présente mes propositions citoyennes composées d’une proposition de loi constitutionnelle, d’une proposition de loi organique et deux propositions de lois ordinaires ? Cette proposition complète, précise ou amende la proposition de loi constitutionnelle « Pour un nouveau pacte républicain », texte que je vous ai adressé fin juin-début juillet (en lien).

I.             Le nombre de parlementaires en France est très élevé, comparé aux démocraties parlementaires des pays développés. La France s'appuie aujourd'hui sur 925 parlementaires, alors que les États-Unis en comptent 535 pour un pays presque 5 fois plus peuplé et l'Allemagne 700 pour 1,25 fois notre population... Près de nous, certains États (l'Italie, notamment) s'engagent dans des réformes majeures qui tendent à diminuer fortement le nombre de représentants nationaux. Le tableau ci-dessous permet de comparer la situation de plusieurs démocraties occidentales au regard de leur nombre de parlementaires par rapport à leur population.

Pays	Nombre d'habitants	Nombre de parlementaires			Ratio Total parlementaires/habitants
		Députés	Sénateurs	Total
Allemagne	82 millions	631	69	700	1 pour 117 142
Belgique	11 millions	150	71	221	1 pour 166 916
Espagne	47 millions	350	256	606	1 pour 77 557
États Unis	316 millions	435	100	535	1 pour 590 654
France	66 millions	577	348	925	1 pour 71 351
Italie (avant la réforme de M. Renzi)	61 millions	630	315	945	1 pour 64 550
Italie (après la réforme de M. Renzi)		630	0	630	1 pour 96 825
Royaume Uni	63 millions	650	760	1410	1 pour 44 680

Depuis l'avènement de la Ve République, le nombre de représentants de la Nation a évolué, parfois en fonction de la démographie, parfois en fonction du mode de scrutin. Il convient, à ce titre, de rappeler que l'augmentation conséquente du nombre de députés liée au passage au scrutin proportionnel (+ 95 en 1986 en passant de 482 à 577) n'a pas été suivie d'une baisse lors du retour au scrutin majoritaire.

La présente loi organique vise à diminuer le nombre de parlementaires. À un moment où la France doit mobiliser toutes ses forces pour se redresser.

Cette proposition de loi organique permettra de renforcer la qualité du travail du législateur en concentrant son action sur les projets et propositions qui lui sont soumis. Elle contribuera également à limiter l'inflation législative, maintes fois dénoncée, et participera de la limitation du poids des groupes de pression dans le processus législatif.

Elle se traduira par une réduction du coût budgétaire de la représentation nationale dans une période où chaque institution publique est appelée à limiter ses moyens pour favoriser le redressement des comptes publics.

Au moment où le gouvernement annonce une indispensable réduction de la dépense publique, où la loi votée sur le non cumul des mandats peut laisser présager une plus grande disponibilité des parlementaires pour leur travail législatif et de contrôle, il est opportun de prendre cette mesure destinée à améliorer l'efficacité du travail parlementaire et à en réduire le coût.

L'objet de la présente proposition de loi organique est de diminuer le nombre de parlementaires en réduisant le nombre de députés qui passerait de 577 à 474 (article 1er), en prenant comme base qu’un député doit représenter en moyenne 100.000 électeurs inscrits. Il y a aujourd’hui, un peu plus de 47 millions d’électeurs inscrits sur les listes électorales, d’où le chiffre de 474.

Rien n’empêche d’aller plus loin en réduisant d’un tiers le nombre de députés pour réunir à l’Assemblée nationale 385 parlementaires. Je ne vais pas jusque-là car dans ma proposition de loi constitutionnelle (en ligne sur ce lien) je propose la suppression complète du Sénat.

La révision du nombre de députés est l’occasion de revoir la répartition de ceux-ci au sein des différentes circonscriptions et du mode de scrutin.

II.         L’éloignement des élites et la défiance envers les institutions sont parmi les causes essentielles de l’échec de la Vème République. Les citoyens se reconnaissent de moins en moins dans leurs représentants.  Selon Pierre Rosanvallon (Le Parlement des invisibles, Éditions du Seuil), la démocratie souffre ainsi des dysfonctionnements des mécanismes de représentation, maladie qu’il nomme « mal-représentation » : surreprésentation des diplômés du supérieur, des fonctionnaires et des catégories dirigeantes au détriment des populaires, des inégalités entre jeunes et personnes âgées ou entre hommes et femmes.

Pour Jean-Jacques Rousseau (in Du Contrat social), la démocratie ne se conçoit que « directe ». La « démocratie représentative » est par construction une trahison : « La souveraineté ne peut être représentée pour la même raison qu’elle ne peut être aliénée ; elle consiste essentiellement dans la volonté générale, et la volonté ne se représente point. (...) Les députés du peuple ne sont donc ni ne peuvent être ses représentants, ils ne sont que ses commissaires ; ils ne peuvent rien conclure définitivement ». L’interdiction du mandat impératif, qui figure à l’article 27 de la Constitution de 1958 et répond à la préoccupation de faire de l’élu un représentant de la Nation et non d’intérêts catégoriels, accentue le caractère ambigu de la démocratie représentative : « Mandataire du peuple, je ferai ce que je croirai le plus conforme à ses intérêts. Il m’a envoyé pour exposer mes idées, non les siennes : l’indépendance absolue de mes opinions est le premier de mes devoirs envers lui. » (Condorcet).

Pourtant, le premier argument, admis par Rousseau lui-même, est d’ordre pratique : les grands États, qui comptent une population nombreuse, ne peuvent la rassembler en une même assemblée et sont donc contraints de renoncer aux principes de la démocratie directe. Le second argument faisait de la représentation une nécessité pour assurer la direction des affaires par les plus compétents. Dans l’Esprit des lois, Montesquieu écrivait ainsi : « Le grand avantage des représentants, c’est qu’ils sont capables de discuter les affaires ». Enfin, la représentation démocratique assure la stabilité politique et permet de dépasser l’intérêt privé.

Le contexte politique et les « affaires » de quelques-uns, l’accroissement des inégalités sociales et la crise économique rendent plus difficile le fonctionnement de la démocratie représentative, les citoyens ne se reconnaissent plus dans leurs représentants – qui se traduit par une forte abstention et par une moindre adhésion des citoyens aux partis politiques. 

Or, s’il faut accroître la représentativité du système français, on ne peut espérer réconcilier représentants et représentés et restaurer la confiance qu’en revivifiant la démocratie française dans son ensemble. La similarité sociale ne peut, ni d’un point de vue normatif ni d’un point de vue pratique, constituer le principe de base de la représentation, ne serait-ce que parce que chaque électeur appartient à plusieurs catégories à la fois et se définit par un ensemble d’attributs – sexe, profession, origines.

Le principal avantage du scrutin majoritaire réside dans le fait qu'il assure une grande stabilité gouvernementale parce qu'il parvient à dégager une véritable majorité soudée échappant aux fluctuations politiques. On peut ainsi affirmer que le retour à la stabilité gouvernementale sous la Ve   République est dû pour une large part à l'instauration du scrutin majoritaire en   1958.

Le reproche principal que l'on fait au scrutin majoritaire réside dans son manque de représentativité. Tout d'abord, en effet, en amplifiant la victoire du vainqueur, il déforme le résultat obtenu en voix au moment de sa transformation en nombre de sièges. Ensuite, le scrutin majoritaire élimine de la représentation parlementaire un grand nombre de formations politiques

Le principal avantage du scrutin à la représentation proportionnelle réside dans sa représentativité. Avec un tel système les formations minoritaires peuvent être plus facilement représentées. On considère également qu'il est plus juste que le scrutin majoritaire parce qu'il reflète mieux l'état réel des forces politiques. Mais ce système aboutit à un émiettement du nombre de sièges, ce qui rend difficile la constitution d'une majorité politique et qui débouche le plus souvent sur l'instabilité gouvernementale (ex : La IVe   République ou l'Italie jusqu'à une date récente).

Le système mixte s'applique pour les élections municipales pour les communes de plus de 3500   habitants et depuis la loi du 11 avril 2003   aux élections   régionales. Nous préconisons son extension aux élections législatives, celles-ci se déroulant dans le cadre d’un scrutin de liste paritaire homme-femme dans les limites d’une circonscription correspondant à la région.

La circonscription électorale

L'enjeu démocratique du découpage électoral est particulièrement important, car il s'agit d'éviter l'arbitraire et donc la manipulation destinée à obtenir de façon déloyale un certain résultat politique par un regroupement artificiel d'électeurs.

La région pourrait devenir la circonscription électorale du député. Il existerait dès lors 18 circonscriptions (13 régions métropolitaines et 5 régions d’outre-mer).

Je propose que les circonscriptions correspondent aux actuelles régions. La région forme un ensemble géographique stable et reconnu par tous.

La répartition des sièges sur le territoire national

Ce changement de scrutin pour les 18 circonscriptions régionales est l’occasion de revoir le nombre de députés par circonscription pour respecter le ratio : 1 député pour 100.000 électeurs inscrits.

Le nombre de représentants des Français de l’étranger, bien que non concernés par la proposition, doit être revue (tableau ci-dessous).

Les limites de la portée de la révision

Ma proposition de révision du mode de scrutin ne concerne pas les circonscriptions de Nouvelle-Calédonie et des collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution et les 11 circonscriptions des Français de l’étranger, compte-tenu de la variété des accords qui nous lie à ces territoires et la spécificité de la représentation des Français de l’étranger.

TABLEAU 1 : Ce tableau présente pour chaque région métropolitaine et d’outre-mer, ainsi que pour les Français établis à l’étranger et les collectivités à statuts spéciaux :

1. D’abord le nombre d’inscrits sur les listes électorales en 2015 dans chaque région et le poids de la région par rapport au total des inscrits.

2. Ensuite, le nombre de sièges à l’Assemblée nationale, d’une part dans le cas de l’adoption de la proposition présentée (ainsi que le poids du nombre de sièges par région sur le nombre total de sièges) et d’autre part dans la situation actuelle de la 15^ème législature (id.).

 EXEMPLE (Points1 et 2) : Le Grand Est et la Nouvelle Aquitaine disposent chacune de 49 sièges alors que leur poids respectif (en nb d’inscrits) est 8,3% et 9,1%. La simulation propose alors d’affecter 39 sièges pour la première et 43 sièges pour la seconde.

3. Enfin, le nombre d’électeurs par député dans le cas de l’adoption de la proposition présentée et d’autre part dans la situation actuelle de la 15^ème législature.

EXEMPLE (Point 3) : Dans la situation de la 15^ème législature, un député d’Ile-de-France représente 73.053 électeurs contre 88.820 pour un député des Pays de la Loire. Avec la révision proposée, un député Ile-de-France représenterait 99.805 électeurs et un député des Pays de la Loire 98.688.

​

Le mode de scrutin

Le principal avantage du scrutin majoritaire réside dans le fait qu'il assure une grande stabilité gouvernementale parce qu'il parvient à dégager une véritable majorité soudée échappant aux fluctuations politiques. Le reproche principal réside dans son manque de représentativité.

Le principal avantage du scrutin à la représentation proportionnelle réside dans sa représentativité, il reflète mieux l'état réel des forces politiques. Mais ce système aboutit à un émiettement du nombre de sièges, ce qui rend difficile la constitution d'une majorité politique et qui débouche le plus souvent sur l'instabilité gouvernementale.

Je propose un système mixte tel que celui appliqué depuis la loi du 11 avril 2003 aux élections régionales.

Le scrutin proportionnel à deux tours avec prime majoritaire.

C’est le mode de scrutin retenu pour l’élection des conseillers régionaux. Dans ce mode de scrutin, au premier tour, il n’y a répartition des sièges que dans l’hypothèse où une liste obtiendrait la majorité absolue des suffrages exprimés. Les sièges sont alors attribués à chaque liste en fonction du nombre de voix obtenues par chacune d’entre elles à l’échelon régional. La liste qui recueille la majorité absolue des suffrages exprimés obtient une prime majoritaire de 25% du nombre de sièges à pourvoir. Les autres sièges sont attribués à la représentation proportionnelle selon la règle de la plus forte moyenne, à toutes les listes qui ont obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés.

Si aucune liste n’obtient la majorité absolue des suffrages exprimés, il est procédé à un second tour de scrutin. Seules peuvent se présenter les listes qui ont obtenu au moins 10% des suffrages exprimés. Au second tour, la liste qui a obtenu le plus grand nombre de voix obtient une prime majoritaire de 25% du nombre de sièges à pourvoir. Les autres sièges sont répartis à la proportionnelle à la plus forte moyenne entre toutes les listes qui ont obtenu au moins 5 % des suffrages exprimés. La liste arrivée en tête reçoit donc le plus grand nombre de sièges qu’elle ajoute à ceux obtenus par la prime majoritaire. Elle est ainsi quasiment assurée de détenir la majorité au sein de l’Assemblée nationale.

Ce système favorise les coalitions d’entre deux tours permettant d’éclairer l’électeur sur son vote.

III.        A chaque élection sont comptabilisés les inscrits sur les listes électorales, les abstentionnistes (ceux qui ne se sont pas déplacés pour voter), les suffrages exprimés et les votes blancs et nuls. La différence entre les deux, parfois ténue, est précisée dans le code électoral :

• le vote nul est souvent présenté comme une « erreur de manipulation ». Volontairement ou non, il comporte un signe de reconnaissance, qui contrevient au secret du vote. Il peut s’agir d’un bulletin annoté ou déchiré, non réglementaire (format, couleur, papier…) ou déposé sans enveloppe ;
• le vote blanc est une absence de choix d’un candidat ou d’une liste, qui reste neutre. Il peut prendre la forme d’une enveloppe vide ou d’un bulletin vierge qui doit avoir les mêmes caractéristiques (taille, couleur, grammage) que les bulletins des candidats.

Dans les faits, seules les machines électroniques proposent réellement une option « vote blanc », car dans les bureaux de vote classiques, les bulletins blancs ne sont pas distribués. Certains électeurs s’inquiètent qu’une enveloppe vide puisse être facilement repérée par les assesseurs.

Les bulletins blancs et nuls ont longtemps été traités de la même façon. Mais les choses ont changé depuis la loi du 21 février 2014. Désormais, les bulletins blancs sont décomptés séparément et annexés au procès-verbal. Ils n’entrent pas en compte pour la détermination des suffrages exprimés, mais il en est fait spécialement mention dans les résultats des scrutins.

En 1996, le doyen Jean Carbonnier écrivait in « Droit et passion du droit sous la Vème République » : « D’un point de vue métaphysique, s’il a manqué quelque chose à [la Constitution de la Ve République], c’est de n’avoir pas intégré à sa vision, à ses prévisions, les faiblesses, les fatigues, les contradictions de la nature humaine ». En d’autres termes, comment remettre le citoyen au cœur du système démocratique.

Il convient d’une part de lutter contre l’abstention en croissance perpétuelle, notamment forte dans certaines franges de la population. Rendre le vote obligatoire n’est pas une solution, car l’abstention n’est pas forcément une marque de désintérêt mais un signe protestataire. Au contraire, il cultiverait, à mon sens, le sentiment d’éloignement. Une solution serait de reconnaître le vote blanc en l’intégrant aux suffrages exprimés.

IV.       Le pouvoir exécutif s’est toujours méfié du travail des commissions permanentes. Le président Poincaré les qualifiait de « Parlements dans le Parlement » et d’« organes parasitaires » ; Roger Latournerie, en 1958, critiquait ces « véritables ministères parlementaires ». Cette défiance motiva le choix du constituant, en 1958, de limiter à six le nombre des commissions permanentes et de faire de la commission spéciale la règle de droit commun. La pratique ayant démenti ce choix initial, il a été décidé, en 2008, d’ériger en règle de droit commun le renvoi des textes à une commission permanente, la constitution d’une commission spéciale restant une exception.  Renforcer le poids de l’Assemblée nationale implique donc, premièrement, de renforcer ses commissions permanentes, qui sont en première ligne de l’activité de contrôle – via les missions d’information, le suivi de l’application des lois, les auditions, le vote sur les nominations – mais aussi de l’activité législative – l’examen en commission étant devenu un niveau de lecture à lui seul.  Afin de fluidifié le travail législatif et considérant la qualité des travaux menés en commissions, il conviendra d’étendre la procédure simplifiée d’adoption de la loi en réunion plénière. La limitation du nombre de commissions permanentes, prévue par le constituant de 1958, a été confirmée par la révision constitutionnelle de 2008, même si leur nombre maximal a été porté de six à huit. Le nombre de commissions permanentes doit être laissé à la discrétion du bureau de l’Assemblée nationale.

L’article 40 de l’actuelle Constitution dispose que « les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ».  Cette règle constitue une restriction à la liberté de l’initiative parlementaire et n’a, par ailleurs, pas empêché la dégradation des finances publiques. Pire, il prive les parlementaires de toute responsabilité en matière budgétaire et accrédite l’idée qu’une réduction fiscale, qui peut être « gagée » par une recette fiscale de même ampleur, serait moins préjudiciable qu’une dépense budgétaire qui ne peut pas être compensée.

En 2008 ont été approuvées de nouvelles règles de fixation de l’ordre du jour : deux semaines sur quatre sont depuis lors réservées par priorité à l’examen des textes et aux débats demandés par le Gouvernement ; l’ordre du jour des deux autres semaines est fixé par l’Assemblée, l’une de ces deux semaines étant consacrée par priorité au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques ; un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour déterminé par les groupes d’opposition ou minoritaires. Le Gouvernement dispose néanmoins de priorités : sur les semaines réservées au Parlement, le Gouvernement peut ainsi inscrire les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale. 

Le partage de l’ordre du jour a eu des conséquences au plan législatif : le dépôt d’une proposition de loi n’est plus un acte symbolique. La part des propositions dans l’ensemble des textes adoptés a progressé au point de s’élever à environ 40 %, hors conventions internationales, au cours de la session 2013-2014, ce qui est notable, même si un décompte par articles ou par caractères conduit plutôt à situer autour de 6 ou 7 % la place de ces initiatives dans la législation. La possibilité de saisir le Conseil d’État sur des propositions de loi, alors que celui-ci n’examinait auparavant que les projets de loi, a accompagné cette évolution.